As recomendações expedidas pelos procuradores da República devem ser regulamentadas para que seja resguardada a opção do gestor público em admiti-las ou não. Esta tese foi defendida pela Advocacia-Geral da União (AGU) em sessão extraordinária do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) desta quarta-feira (22/5). Os argumentos foram acolhidos pelo relator da matéria no colegiado, mas houve pedido de vista e o julgamento foi interrompido.

A Advocacia-Geral entrou com Pedido de Providências no CNMP em razão das ameaças de responsabilização pessoal do agente público caso sejam descumpridos os termos das recomendações feitas por membros do Ministério Público. As advertências, classificadas pela AGU como "constrangimento" e "conteúdo ilegítimo", ocorrem com maior frequência em questões relativas à atividade de licenciamento do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama).

Em sustentação oral proferida na sessão do CNMP, o Procurador-Geral da União, Paulo Kuhn, citou os casos relacionados aos licenciamentos ambientais das usinas hidrelétricas de Belo Monte, Santo Antônio, Jirau e Teles Pires. O dirigente da AGU afirmou que há fatos concretos nos quais o instituto da recomendação vem sendo reiteradamente usado como instrumento intimidatório, dotado de caráter vinculante, com ameaças de responsabilização pessoal dos agentes públicos por atos de improbidade, em caso de descumprimento.

O Procurador-Geral da União reforçou que esta postura resulta em graves consequências para o Governo Federal. "Vale destacar atrasos nos cronogramas de trabalho alusivos aos empreendimentos e desperdício de recursos financeiros, não se esquecendo do comprometimento da autonomia do Ibama para emitir pareceres técnicos fundamentadores de licenças ambientais", completou.

Paulo Kuhn relatou a Ação Civil de Improbidade Administrativa ajuizada contra um servidor do Ibama por ter emitido "aceite" nos estudos ambientais relacionados ao licenciamento da usina de Belo Monte. A AGU obteve decisão favorável para extinguir o processo sem apreciação do mérito. "Mesmo que a ação de improbidade esteja fadada ao insucesso, não se pode esquecer as consequências indesejáveis da mera ameaça ou simples ajuizamento deste tipo de ação ao agente público", acrescentou.

O objetivo do pedido, segundo o Procurador-Geral da União, não seria limitar o uso da recomendação ou questionar a legitimidade do Ministério Público em expedi-las, mas, sim, discutir e esclarecer os limites da legalidade e do abuso de poder em seu uso.

Prevenção
O Procurador-Geral Federal, Marcelo de Siqueira Freitas, também fez sustentação oral na sessão do CNMP, representando as autarquias federais como o Ibama. Na visão do dirigente, as recomendações são instrumentos de maior eficácia na atuação dos membros do Ministério Público quando evitam a judicialização desnecessária de demandas. Para ele, o caráter didático e efeito informativo de prevenção de litígios das recomendações têm que ser reiterados. "Este ato permite que o Ministério Público antecipe seu ponto de vista e exorte o administrador público para que adeque a sua atuação àquilo que é o entendimento constante na recomendação", afirmou.

Entretanto, Siqueira defendeu que ao administrador público não é "cabível apenas e exclusivamente a opção de cumprir ou se colocar em concordância com aquela recomendação". "O Ministério Público Federal e os estaduais têm que admitir ao menos em tese que o gestor público e os servidores públicos destinatários dessas recomendações possam apresentar as suas razões de inconformidade com relação ao conteúdo das recomendações, obviamente fundamentadas", afirmou.

As recomendações não atendidas nas áreas do licenciamento ambiental, continuou o Procurador-Geral Federal, resultam em ações judiciais que dificultam o prosseguimento do processo, por meio de liminares nas quais a AGU atua para revertê-las. "Reiteradamente tem ocorrido uma alteração de postura de alguns membros do MPF que, diante do fato de não terem conseguido judicialmente a suspensão do licenciamento, alteram o conteúdo de suas recomendações para passar a constar as informações de que o simples não acatamento delas significará a prática de um ato de improbidade ou de um ato penal", disse.

O relator do processo no CNMP, conselheiro Almino Afonso Fernandes, acolheu os argumentos da Advocacia-Geral em seu relatório e votou pela procedência do Pedido de Providências. Ao comentar as sustentações dos dirigentes da AGU, o conselheiro acrescentou que as recomendações expedidas pelo Ministério Público compreendem "um instrumento para conciliação, não para conflito". Uma proposta de resolução regulamentando o uso das recomendações foi apresentada pelo relator para tramitar no Conselho. Os conselheiros Luiz Moreira, Mario Bonsaglia, Fabiano Silveira e Jarbas Soares Júnior pediram vista do processo.

O que é recomendação
Mecanismo previsto na Lei Complementar n.º 75, de 1993, e na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei n.º 8.625, de 1993) dirigido aos órgãos e entidades dos poderes públicos. O instituto da recomendação é ato administrativo unilateral com conteúdo de aconselhamento, sem força cogente, de competência exclusiva do Ministério Público.

Ref.: Pedido de Providências n.º 0.00.000.000738/2011-38 - CNMP

Wilton Castro/AGU